O segmento movimenta 11% das cargas no Brasil, mas pode aumentar as operações em até 30% ou mais
A navegação por cabotagem ainda é pouco conhecida pelo público em geral e por aqueles que poderiam fazer o uso mais efetivo deste tipo de transporte. O momento é adequado ao debate e à chamada de atenção ao tema, já que novas regras devem ser definidas para o transporte aquaviário entre portos do Brasil.
O projeto que institui o Programa de Estímulo ao Transporte por Cabotagem (BR do Mar) é o PL 4.199/2020, do Poder Executivo. Ele já foi aprovado na Câmara dos Deputados em dezembro do ano passado e aguarda análise do Senado, onde o senador Nelsinho Trad (PSD-MS) foi designado relator.
O PL propõe mudanças efetivas, entre elas, o uso de navios de bandeira estrangeira de forma continuada para esse tipo de transporte, sem a necessidade de consultar o mercado quanto à disponibilidade de embarcação de bandeira brasileira, o que pode propiciar a expansão das operações do segmento, além da redução do custo do serviço. Entre algumas justificativas para a aprovação do projeto, especialistas e políticos defendem que com a nova legislação haverá condições para expandir as operações de cabotagem, e com a possível redução do chamado Custo Brasil.
Para a consultora Gabriela Santana da BMJ Consultores Associados, mestranda em Poder Legislativo, “o projeto representa um novo marco no setor, visto que além de trazer inovações normativas para viabilizar a implementação do programa BR do Mar, também altera leis importantes para a navegação como, por exemplo, a Lei n° 9432/1997. Em sua visão, tais modificações reforçam ainda mais o cuidado que o Poder Legislativo deve ter ao analisar a proposta”. O PL 4199/2020, por se tratar de um tema de nicho, deve ser debatido amplamente com a sociedade e com os atores envolvidos. Sobre isso, Gabriela complementa: “O Brasil é um país muito dependente do modal rodoviário e possui uma costa significativa, e não faz sentido que não exploremos mais toda essa potencialidade. Entretanto precisamos debater de forma séria e equilibrada sobre o conteúdo do PL, para que ele possibilite não só a expansão do uso da cabotagem como uma alternativa segura ao usuário, como também haja a manutenção do que já foi conquistado por este setor até aqui e promova novos investimentos na navegação brasileira”.
Para as EBNs (Empresas Brasileiras de Navegação) a intenção é que a medida favoreça o mercado e possibilite o aumento da frota própria e da disponibilidade do serviço. Se a lei for aplicada, como está a proposta hoje, as empresas poderão fretar navios por tempo ou a casco nu (vazios) para uso na navegação de cabotagem.
Entretanto, como atualmente o crescimento da cabotagem se dá pelo aumento do conhecimento do usuário sobre o modal, para estas empresas, o PL 4199/2020 tem que propiciar que o BR do Mar seja o patamar a partir do qual crescerá a cabotagem.
Um dos pontos que é visto de forma positiva pelas EBNs é o fato do PL trazer a possibilidade de navios estrangeiros operarem de forma continuada na cabotagem brasileira. Isto porque, para estas empresas, a medida proporcionará a redução de seus custos e, consequentemente, para o usuário. Porém, se houver, em contrapartida, a obrigatoriedade de contratação de um excessivo número de trabalhadores brasileiros, as EBNs entendem que esta vantagem tende a desaparecer. Ainda, sob o ponto de vista das Empresas Brasileiras de Navegação, o Programa BR do Mar também acerta ao vincular a quantidade de embarcações afretadas à totalidade da frota de propriedade brasileira, o que garante o vínculo e dedicação da EBN ao mercado de cabotagem.
No sentido inverso, as EBNs entendem que a abertura do mercado da cabotagem às empresas que não sejam proprietárias de navios coloca a cabotagem sujeita ao mercado internacional, uma vez que no Brasil não existe frota à disposição para afretamento pelas EBNs. Além disso, para elas, o PL 4199/2020 abre a oportunidade para atuação de empresas que desejam apenas testar o mercado, operando em desigualdade de condições com empresas que realizaram pesados investimentos. Outro ponto considerado negativo pelas EBNs é a proposta de o afretamento a casco nu não ser proporcional à frota de propriedade própria, pois esta medida viabiliza a atuação de especuladores, colocando a cabotagem sujeita a variações internacionais, desestimulando investimentos na navegação e permitindo a entrada de empresas em desigualdade de concorrência.
Atualmente há um grande número de afretamento de navios para atender demandas pontuais, ou seja, a cada viagem (ou conjunto de viagens) é realizado um afretamento. O proprietário, normalmente estrangeiro, coloca o navio completamente equipado e em condição de navegabilidade à disposição do afretador por um determinado tempo para utilização dos serviços do navio.A outra opção é a disponibilização do casco nu que se caracteriza pela utilização (arrendamento) do navio sem tripulação. Desta forma, o navio navega com bandeira nacional e se submete a todas as regras trabalhistas e tributárias do país. É um contrato de utilização do navio. Com a aprovação da lei, a frota disponível nas modalidades poderá aumentar. No tocante ao afretamento a casco nu, após um ano de sua vigência à empresa de navegação, poderão ser dois navios; no segundo ano, três navios; e no terceiro ano da mudança, quatro navios. Depois disso, a quantidade será livre, observadas as condições de segurança definidas em regulamento.
Dados: Hoje o segmento movimenta 11% das cargas no Brasil, mas pode aumentar as operações em até 30% ou mais. Nesse sentido, o projeto provoca reações das empresas de transportes terrestres que mensuram possíveis impactos na contratação do transporte rodoviário, o mais usual no país atualmente.
Impactos no transporte rodoviário – fato ou exagero?
Muito se tem falado sobre os possíveis impactos negativos que o PL da Cabotagem pode gerar no modal Rodoviário. Algumas entidades de classe do setor, vale dizer, alegam que a proposta acarretará uma perda estimada de 40% para a categoria.
Entretanto, sabe-se que as viagens de longas distâncias realizadas pelo modal rodoviário – as que de fato serão impactadas - acarretam vários problemas, a saber: utilização excessiva de rodovias e, consequentemente, gastos relevantes para o Estado e concessionárias, para a manutenção e crescimento da infraestrutura rodoviária; contribuição negativa aos índices de acidentes e mortes nas rodovias; alta emissão de poluentes, o que gera impactos ambientais que poderiam ser evitados; baixa produtividade no transporte de cargas, visto que o percurso de longas distâncias gera um aumento nos custos do frete e um baixo ganho aos caminhoneiros, que lucram muito mais com contratos de curta e média distância; e, não menos importante, o desgaste físico e emocional dos caminhoneiros e caminhoneiras que precisam viajar longas distâncias, muitas vezes desafiando seus próprios limites para entregar as mercadorias em tempo previsto e de forma que tirem o melhor proveito da viagem.Além disso,como o navio não atinge as zonas de produção, a cabotagem sempre dependerá do transporte terrestre, seja no embarque ou no desembarque
Concorrência: vantagem ou prejuízo para empresas brasileiras?
Uma das motivações para a criação do programa BR do Mar pelo governo federal foi a de diminuir os custos dos fretes praticados atualmente pela cabotagem. Para tanto, é necessário, para além de outros requisitos, que haja aumento da concorrência no setor. Isto não é um problema para as EBNs, que veem com bons olhos o aumento da concorrência. Entretanto, é preciso levar em consideração algumas particularidades do modal como, por exemplo, os altos investimentos que as atuais EBNs fazem e continuam fazendo no país. O custo de uma embarcação, por exemplo, gira em torno de 30 milhões de dólares, que são pagos de forma mitigada ao longo dos anos (uma embarcação tem durabilidade de 25 anos). Muitas empresas adquiriram embarcações recentemente e irão quitar estes bens a longo prazo, além de gerar empregos no Brasil.
Ao trazer a possibilidade de EBNs não terem a obrigatoriedade de possuir navios de propriedade brasileira, a concorrência passa a ser desleal entre os novos entrantes e àqueles que investem há anos no país. Isto porque os últimos continuarão pagando seus compromissos ao longo dos próximos anos, enquanto novas EBNs poderão operar sem estes altos custos em um prazo de quatro anos, conforme a proposta dispõe.
A não obrigatoriedade de possuir navios ainda expõe mais um problema ao país: a possibilidade de desabastecimento de frota própria. O Brasil possui dimensões continentais e as embarcações de propriedade brasileira podem ser utilizadas para a proteção das nossas costas e fronteiras, o que será inviável se o Brasil não possuir frota suficiente. Além disso, o país pode ficar à mercê das variações dos valores dos fretes internacionais, que são frequentes, o que retiraria a confiabilidade no modal e acarretaria o aumento do frete no Brasil. Exemplo semelhante ocorreu na Austrália, que em 2012 teve que voltar atrás com a abertura de mercado após resultados extremamente negativos no setor. Ainda, na Europa a navegação de cabotagem pode ser feita por empresas europeias e nos Estados Unidos, apenas por empresas e tripulação americanas.
O que está atrasando a votação?
Apesar da proposição tramitar em regime de Urgência Constitucional, que traz prazos exíguos para sua deliberação, o PL 4199/2020 já está há mais de oito meses tramitando no Congresso. Muitos fatores corroboraram com esta situação. Um deles, por exemplo, é o fato de o próprio Poder Executivo, autor da matéria, entender a necessidade de modificação do texto inicialmente apresentado, e estar trabalhando continuamente nisto. Outro ponto também importante é o pouco conhecimento dos parlamentares em geral em relação ao setor de cabotagem, por ser um assunto pouco debatido no parlamento. Além disso, a ausência de espaços, no ano passado, como as comissões da Câmara, e agora, no Senado, para a realização de audiências públicas e, consequentemente, melhor debate do assunto; contribuem com a falta de acordo em relação ao texto que deverá ser aprovado.
Somam-se a todos esses fatores a necessidade de priorização pelo Legislativo de propostas que mitiguem os problemas sociais e econômicos que a pandemia relacionada ao coronavírus vem causando no país, e o enfraquecimento do governo diante do parlamento por conta de suas ações, consideradas insuficientes, no combate à COVID-19. Com isso, o PL que deveria, em tese, ser deliberado e votado pela Câmara e Senado em no máximo 100 dias, segue próximo de completar seu primeiro ano de tramitação.
Marco Regulatório
Atualmente, a navegação de cabotagem brasileira está condicionada à aquisição de embarcações novas pelas Empresas Brasileiras de Navegação, podendo ser construídas no Brasil ou no exterior. O marco regulatório do setor é definido pela Lei 9.432/1997, que tem dispositivos que dão preferência ao uso de embarcações de bandeira brasileira na cabotagem e definem a forma que as embarcações estrangeiras podem ser utilizadas. Desta forma, a legislação atual dá preferência à construção de embarcações no Brasil e possibilita que, desde o início de sua construção, as EBNs possam afretar uma embarcação estrangeira em substituição à que está sendo construída. Isto porque normalmente as empresas já possuem um mercado a ser atendido.
Outra lei que regula o setor é a 10.893/2004 que trata do Adicional de Frete para Renovação da Marinha Mercante (AFRMM) e do Fundo da Marinha Mercante (FMM), cujo objetivo é incentivar a indústria naval e que tem como principal fonte de recursos o AFRMM. Importante citar que existem alíquotas do AFRMM na cabotagem, na navegação de longo curso, e na navegação interior no transporte de petróleo e derivados na região Norte e Nordeste. Entretanto, desde 1997, os usuários da cabotagem e da navegação interior não são onerados deste valor para as cargas com origem ou destino nas regiões Norte e/ou Nordeste.